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FORSCHUNG/084: UNO und Nichtregierungsorganisationen - Neue Autoritäten (WZB)


WZB Mitteilungen - Nr. 116/Juni 2007
Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung

Neue Autoritäten
UNO und Nichtregierungsorganisationen: mächtige Experten in der Darfur-Debatte?

Von Matthias Ecker-Ehrhardt,
Abteilung "Transnationale Konflikte und internationale Institutionen"


Internationale Organisationen und Nichtregierungsorganisationen gelten allgemein als "neue Autoritäten" der Weltpolitik. Die Untersuchung parlamentarischer und medialer Debatten über die humanitäre Krise in Darfur zeigt, dass UN-Agenturen und humanitäre bzw. menschenrechtsschützende NGOs als glaubwürdig und kompetent anerkannt werden. Auch viele Regierungen verfügen jedoch nach wie vor über eine hohes Maß an Autorität. Zudem bleibt die Autorität von UN-Agenturen und NGOs weitgehend die von auf Einzelthemen spezialisierten Experten.


Für Politiker, Journalisten und einfache Bürger sind Stellungnahmen von humanitären Organisationen wie Ärzte ohne Grenzen (MSF), dem Roten Kreuz oder dem UN-Hochkommissariat für Flüchtlingsfragen (UNHCR) von erheblicher Bedeutung für die Meinungsbildung angesichts humanitärer Krisen. Diese Organisationen verifizieren die Zahl der Opfer, versorgen die Öffentlichkeit mit Hintergrundinformationen und beeinflussen die öffentliche Diskussion mit moralischen Appellen. Hinzu treten Organisationen wie Human Rights Watch oder das UN-Hochkommissariat für Menschenrechte, die eine Unzahl meist politisch motivierter Verbrechen in humanitären Krisen ins öffentliche Bewusstsein bringen. Ihnen allen kommt eine erhebliche Macht auf die Reaktion der internationalen Gemeinschaft auf diese Krisen zu - eine Macht, die nicht zuletzt auf einer breiten Anerkennung als glaubwürdige Experten und moralische Instanzen beruht. Wie weit diese Anerkennung reicht, kann mit zwei Beispielen im Kontext der humanitären Krise in Darfur illustriert werden.

Als die sudanesische Regierung den UN-Sondergesandten Jan Pronk im Oktober 2006 zur unerwünschten Person erklärte und auswies, hatte sie augenscheinlich zunächst nur eins im Sinn: das aus ihrer Perspektive unbotmäßige Verhalten eines prominenten Kritikers zu sanktionieren und sich seiner möglichst schnell zu entledigen. Pronk hatte sich auf seiner privaten Internetseite wiederholt kritisch zum Verhalten der Regierung in Khartum und der sudanesische Armee in der westlichen Region Darfur geäußert. Die Armee bzw. die von der Regierung unterstützten Reitermilizen kämpfen seit 2003 gegen eine wechselnde Allianz von Rebellengruppen. Keines der Friedensgespräche ergab - trotz dreier Abkommen von April bzw. November 2004 und Mai 2006 - eine wirklich tragfähige Friedenslösung. Angriffe der Regierungstruppen und Reitermilizen treffen nicht nur die Rebellen, sondern immer wieder die Zivilbevölkerung. Es wird geschätzt, dass es mindestens 400.000 Tote, 2 Millionen Flüchtlinge und bis zu 3,6 Millionen auf humanitäre Hilfe angewiesene Menschen in Darfur gibt. Rund 230.000 Darfuris leben aktuell in den Flüchtlingscamps im angrenzenden Tschad.

In diese Krise hat sich der UN-Sondergesandte Jan Pronk immer wieder vehement eingemischt, zuletzt mit Aussagen über die schlechte Moral der sudanesischen Regierungstruppen und wiederholte Verstöße gegen das Friedensabkommen durch die anhaltende Unterstützung der Reitermilizen. Pronks Ausweisung verfehlte jedoch das Ziel, den Kritiker als Person, sein Amt und die in seinem Amt geäußerten Vorwürfe zu diskreditieren. Warum schlug diese Strategie fehl? Letztlich signalisierte die sudanesische Regierung mit der Ausweisung nur: Dieser Kritiker ist gefährlich, denn ihm wird geglaubt. Als UN-Sonderbeauftragter verfügte Pronk zum Zeitpunkt seiner Ausweisung über ein hohes Maß an Glaubwürdigkeit. Seine Ausweisung fiel auf seine Kritiker zurück und verstärkte nur den internationalen Druck auf Khartum, eine stärkere internationale Beteiligung an der Lösung des Konflikts zuzulassen.

Ein zweites Beispiel mit ähnlichen Vorzeichen: Im März 2005 veröffentlichte die niederländische Sektion von MSF einen Bericht über die massenhafte Vergewaltigung von Darfuris durch die von der sudanesischen Regierung dirigierten Reitermilizen. Die sudanesische Regierung reagierte mit der Verhaftung von Vince Hoedt und Paul Foreman, zwei führenden Mitarbeitern von MSF. Sie hätten spioniert und falsche Informationen verbreitet, lautete der Vorwurf. Auch hier war das Signal Khartums an die Weltgemeinschaft für das Ansehen der Regierung selbst verheerend. MSF hatte 1999 gerade für die "Anerkennung ihrer bahnbrechenden humanitären Arbeit auf mehreren Kontinenten" den Friedensnobelpreis erhalten, für "die Aufrechterhaltung eines hohen Grades an Unabhängigkeit", wie es seinerzeit in der Erklärung des Preiskomitees hieß.

Angesichts eines solchen Renomees signalisierten die Verhaftungen von MSF-Mitarbeitern durch die sudanesische Regierung, dass man sich um die Folgen einer mit solcher Autorität geäußerten Kritik in der Welt bewusst war. Tatsächlich gaben die Verhaftungen nur einen weiteren Anlass für die Verbreitung der Ergebnisse des Berichts - in den internationalen Medien ebenso wie in parlamentarischen Anfragen, Aussprachen und Resolutionen etwa des US-Kongresses.

Die Versuche, Jan Pronk und MSF als prominente Kritiker der Regierung mundtot zu machen, weisen auf bemerkenswerte Wandlungsprozesse in der internationalen Politik hin, in der das Prestige bestimmter internationaler Organisationen (IOs) und Nichtregierungsorganisationen (NGOs) zu einem wesentlichen Faktor ihrer Macht gegenüber einzelnen Staaten geworden ist. Die zentrale Bedeutung von IOs für das Regieren "in der postnationalen Konstellation" (Jürgen Habermas) ist dabei mittlerweile unumstritten und hat zu einer Konjunktur des Begriffs der "Global Governance" geführt. Umschreibungen wie "non-governmental order" (The Economist) oder "NGO revolution" (Kofi Annan) bringen darüber hinaus die geteilte Wahrnehmung einer zunehmenden politischen Bedeutung von NGOs zum Ausdruck und wurden nicht nur vom letzten Generalsekretär der Vereinten Nationen Kofi Annan als Teil der "happier consequences of (...) globalization" euphorisch begrüßt.

Doch wie viel Autorität haben diese Organisationen wirklich? Wie weit reicht sie? Wie dauerhaft und tragfähig erweist sie sich angesichts von Kritik? Die WZB-Abteilung "Transnationale Konflikte und internationale Institutionen" nähert sich diesen Fragen mit einem kommunikationstheoretischen Ansatz. Die Anerkennung von Autoritäten hinterlässt nämlich Spuren in politischen Stellungnahmen, Reden und Medienberichten. Sie genau zu verstehen und daraus Erkenntnisse über das weltpolitische Tableau von "Autoritäten" abzuleiten erweist sich als fruchtbarer Zugang, der am Beispiel parlamentarischer Debatten und medialer Berichterstattung im Kontext der humanitären Krise in Darfur fortentwickelt wird. Systematisch untersucht und verglichen werden Darfur-bezogene Reden aus dem amerikanischen Repräsentantenhaus und dem britischen Unterhaus sowie die Berichterstattung der Online-Nachrichtenportale CNN-International bzw. BBC-News sowie die der New York Times bzw. des britischen Guardian.

Im Blickpunkt der Analyse stehen verschiedene Typen von Autoritätsverweisen. Wenn sich etwa Resolutionen des amerikanischen Kongresses ausführlich auf die Berichte des UNHCR oder MSF berufen, um die sudanesische Regierung für ihr Vorgehen in Darfur zu verurteilen, zeugt dies von der Anerkennung von Autorität. Auch Journalisten argumentieren unter Berufung auf entsprechende Autoritäten, typischerweise auf ihren Kommentarseiten. Wenn Journalisten darüber hinaus den Ausführungen humanitärer Organisationen über die Lage in Darfur ganze Berichte widmen, weisen sie bestimmte Organisationen als "glaubwürdige Quellen" aus, wohl wissend, dass zumindest ein wichtiger Teil des Publikums diese Anerkennung teilt.

Solche autoritätsbezogene Kommunikation bewirkt zweierlei: Zum einen bestärkt sie jenen Teil des Publikums, der ohnehin von der Glaubwürdigkeit dieser Organisationen ausgeht. Zum anderen signalisiert sie all jenen, die von dieser Glaubwürdigkeit noch nicht überzeugt sind, dass eine solche Anerkennung gleichwohl richtig wäre. Der kommunikative Gebrauch reproduziert somit nicht nur vorhandene Anerkennung, er ist auch geeignet, diese im Publikum zu verbreiten und damit gegebenenfalls "neue" Autoritäten zu etablieren. Schließlich wird Glaubwürdigkeit vielfach gerade dadurch zum Thema, dass sie in Frage gestellt wird - etwa im Kontext eines Skandals. Autoritätsbezogene Kommunikation ist in jeder dieser Spielarten ein wesentlicher Schlüssel zum Verständnis einer sich wandelnden weltpolitischen Szenerie, in der "weiche" Machtfaktoren wie Anerkennung als glaubwürdige Autorität in fachlichen oder moralischen Fragen zu einem wichtigen Steuerungsmedium avancierten.

Die Ergebnisse der Analyse am Beispiel der humanitären Krise in Darfur lassen bereits Rückschlüsse auf Stand und mögliche Grenzen eines weltpolitischen Autoritätswandels zu. Zunächst ist zu fragen, in welchem Maße bestimmte Organisationen bzw. ihre Vertreter überhaupt als Autoritäten auftauchen, indem andere sich positiv auf sie als Experten oder moralische Instanzen beziehen. Ein Vergleich zwischen Debatten im US-Repräsentantenhaus und dem Britischen Unterhaus (Abbildung) zeigt eine große Varianz auf der Ebene nationalstaatlicher Parlamente. Im amerikanischen Repräsentantenhaus sind die eigene Regierung, ihre Behörden und Vertreter bzw. Gremien des Kongresses die wichtigsten Bezugspunkte des Diskurses. Die Abgeordneten beziehen sich in rund 40 Prozent der Fälle auf andere Abgeordnete, wichtige Ausschüsse, einzelne Kammern oder den Kongress insgesamt. Neben dieser parlamentarischen Selbstreferenz sind diese Reden vor allem charakterisiert durch die hohe Relevanz der eigenen Regierung bzw. Behörden wie der staatlichen Hilfsorganisation USAID.

Zwar sind UN und NGOs feste Bezugsgrößen der parlamentarischen Auseinandersetzung im US-Repräsentantenhaus, insgesamt dominieren jedoch die "alten Autoritäten". Diese Balance verschiebt sich im Falle des britischen Unterhauses bemerkenswert eindeutig zugunsten neuer Autoritäten. Das britische Parlament erweist sich in dieser Hinsicht als erheblich "postnationaler" (Jürgen Habermas) als sein amerikanisches Äquivalent. Zwar spielen auch im Unterhaus autorisierende Stellungnahmen von Regierungen und Parlamentariern eine große Rolle, UN-Agenturen sind jedoch die mit Abstand am häufigsten genutzte Quelle glaubwürdiger Stellungnahmen. Daneben erfolgen auf NGOs fast ebenso viele Verweise wie auf die eigene Regierung oder andere Abgeordnete und parlamentarische Gremien.

Die Analyse belegt also in beiden Häusern eine geteilte Autorität der UN. Demgegenüber fällt die Bedeutung der in diesem Feld tätigen NGOs - für viele Beobachter sicher überraschend - deutlich schwächer aus und entspricht kaum dem Bild einer zivilgesellschaftlich dominierten Weltgesellschaft. Dies gilt übrigens sowohl mit Blick auf die hier dargestellten parlamentarischen Debatten als auch die mediale Berichterstattung bzw. Zeitungskommentare. Dabei ist festzuhalten, dass in der hier betrachteten Darfur-Debatte "alte Autoritäten" von erheblicher Relevanz sind - vor allem Regierungen, Abgeordnete und parlamentarische Gremien. Insgesamt ist also gerade eine Pluralität präsenter Autoritäten bemerkenswert, ein "multizentrisches" Tableau staatlicher und nichtstaatlicher Organisationen, das neben den hier betrachteten NGOs und UN-Agenturen im Übrigen nicht nur Staaten, Behörden und Parlamente, sondern auch Journalisten und Betroffene umfasst.

Zwei weitere Einschränkungen dieser "neuen" Autorität von NGOs und UN-Agenturen sind am Platz. Erstens prägen diese Organisationen als Quelle glaubwürdiger Fakten und Bewertungen zwar das parlamentarische und öffentliche Bild von humanitären Krisen und nehmen somit Einfluss auf entsprechende Meinungsbildungsprozesse und Politiken. Nimmt man jedoch die autorisierten Fakten und Bewertungen als Indikator der jeweiligen Reichweite zugeschriebener "Autoritätssphären" (James Rosenau), so zeigt sich, wie begrenzt diese im Falle der hier diskutierten NGOs und UN-Agenturen tatsächlich sind. Ihre Stellungnahmen beziehen sich auf bestimmte Sachfragen, entsprechend genießen sie auch nur in den engen Grenzen ihrer Fachkompetenz erkennbare Autorität. Menschenrechtsorganisationen zertifizieren vornehmlich Menschenrechtsverletzungen - Massenvergewaltigungen, "ethnische Säuberungen" usw. Der UNHCR wird immer wieder als Quelle glaubwürdiger Angaben über Flüchtlingsströme genutzt, Organisationen der humanitären Nothilfe wie das World Food Program der UN, Oxfam oder das Rote Kreuz auch mit Blick auf humanitäre Not sowie operative Probleme humanitärer Hilfe. Zusammengefasst gilt also: Die Pluralität von Autoritäten im Kontext humanitärer Krisen ist eine Pluralität eng umgrenzter Autoritätssphären von Spezialisten.

Zweitens hat sich die Glaubwürdigkeit international anerkannter NGOs und IOs meist über Jahrzehnte aufgebaut, kann aber innerhalb von Monaten oder gar Wochen schweren Schaden nehmen. Dies hat auf dem Gebiet der Umweltpolitik schon der Skandal um Greenpeace und Brent Spar eindrücklich bewiesen. Im Kontext humanitärer Debatten selbst mussten sich humanitäre Organisationen wiederholt mit Vorwürfen eines unsachgemäßen Umgangs mit Spendenmitteln und der sexuellen Ausbeutung von Flüchtlingen auseinandersetzen. Dies hat ihrer Glaubwürdigkeit erkennbar geschadet.

Mit Blick auf die hier thematisierte Deutungsautorität tauchen zudem immer wieder Vermutungen über bewusst übertriebene Opferzahlen auf. Angesichts der von vielen Organisationen parallel geschalteten Spendenappelle steht die Bereitschaft, den Darstellungen humanitärer Organisationen zu glauben, erkennbar unter einem Vorbehalt, dass es sich um tatsächlich "uninteressierte" Expertise und nicht um Übertreibungen handelt, die die Spendenbereitschaft von Staaten und Bürgern erhöhen sollen. Die angesprochenen Organisationen tun also gut daran, ihren Ruf als glaubwürdige Autoritäten nicht zugunsten kurzfristiger Aufmerksamkeitserfolge aufs Spiel zu setzen. Zweifel an ihrer Glaubwürdigkeit nagen letztlich am wichtigsten politischen Kapital humanitärer Organisationen: ihrer Fähigkeit, sich im parlamentarischen und medialen Dschungel alternativer Deutungsversuche mit der Autorität des integren Experten nachhaltig Gehör zu verschaffen.


Weiterführende Literatur:

Michael Barnett, Martha Finnemore, Rules for the World. International Organizations in Global Politics, Ithaca/London: Cornell University Press 2005, 226 S.

John Boli, George M. Thomas, "INGOs and the Organization of World Culture", in: John Boli, George M. Thomas (Eds.), Constructing World Culture. International Nongovernmental Organisations Since 1875, Palo Alto: Stanford University Press 1999, S. 13-49

Matthias Ecker-Ehrhardt, Neue Autoritäten? Ein kommunikationstheoretischer Blick auf die Deutungsmacht inter- und transnationaler Akteure in der Darfurkrise. Bestellnummer WZB Discussion Paper SP IV 2007-301

Abby Stoddard, Humanitarian Alert: NGO Information and Its Impact on US Foreign Policy, Bloomfield, CT: Kumarian Press, 245 S.


Matthias Ecker-Ehrhardt ist seit März 2005 wissenschaftlicher Mitarbeiter der Abteilung "Transnationale Konflikte und internationale Institutionen" am WZB. Bis zu seiner Promotion 2003 war er Mitglied der Arbeitsgruppe "Internationale Politik" am WZB, danach an der Universität Bremen. Seine Arbeit widmet sich aktuell der öffentlichen Definition und Verarbeitung humanitärer Krisen und der in diesem Zusammenhang entstehenden Deutungskonflikte.
ecker@wzb.eu


Bildunterschrift der im Schattenblick nicht veröffentlichten Grafik der Originalpublikation:
Autoritätsbezüge in den Darfur-Debatten des US-Repräsentantenhauses (N=350) und des britischen Unterhauses (N=270, jeweils Prozent autorisierter Stellungnahmen)


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Quelle:
WZB Mitteilungen Nr. 116, Juni 2007, Seite 22-25
Herausgeber: Der Präsident des Wissenschaftszentrums Berlin
für Sozialforschung
Professorin Jutta Allmendinger Ph.D.
10785 Berlin, Reichpietschufer 50
Tel.: 030/25 49 10, Fax: 030/25 49 16 84
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veröffentlicht im Schattenblick zum 15. November 2007